1975年以前：“迁徙自由”尚留存在宪法中

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        新中国成立后制订和颁布的宪法性文件和宪法中，《共同纲领》和1954年宪法都明确规定：承认和保障公民的迁徙自由。但这种保障是否得到了切实的落实，则是一个需要具体讨论的问题。

梁漱溟1953年说：农民进城，“城里不能容，又赶他们回去”

      1953年9月，毛泽东与梁漱溟在全国政协委员会扩大会议上发生了一场激烈争论。梁漱溟在会上发言说：

     “过去中国将近三十年的革命中，中共都是依靠农民而以乡村为根据地的。但自进入城市之后，工作重点转移于城市，从农民成长起来的干部亦都转入城市，乡村便不免空虚。特别是近几年来，城里的工人生活提高得快，而乡村的农民生活却依然清苦，所以各地乡下人都向城里（包括北京）跑，城里不能容，又赶他们回去，形成予盾。有人说，如今工人的生活在九天，农民的生活在九地，有‘九天九地’之差，这话值得引起注意。我们的建国运动如果忽略或遗漏了中国人民的大多数——农民，那是不相宜的，尤其中共之成为领导党，主要亦在过去依靠了农民，今天要忽略了他们，人家会说你们进了城，嫌弃他们了。这一司题，望政府引起重视。”（引自《梁漱溟问答录》）

     对梁漱溟的意见，毛泽东是不认可的。他在次日的一次即席讲话，不点名地反击了梁漱溟。毛泽东说：“有人不同意我们的总路线，认为农民生活太苦，要求照顾农民。这大概是孔孟之徒施仁政的意思吧。然须知有大仁政小仁政者，照顾农民是小仁政，发展重工业、打美帝是大仁政。施小仁政而不施大仁政，便是帮助了美国人。有人竟班门弄斧，似乎我们共产党搞了几十年农民运动，还不了解农民。笑话！我们今天的政权基础是工农联盟，工人农民在根本利益上是一致的，这一基础是不容分裂，不容破坏的！”（引自《国史纪事本末 （1949-1999）第二卷·社会主义过渡时期》）

     所谓“照顾农民是小仁政，发展重工业、打美帝是大仁政”，其实是指当时确立的优先发展重工业、农业为重工业服务的经济方针。在这一方针指导下，农业生产所创造的财富，很大一部分被政府低价或无偿征用，转而用于工业建设。这直接影响了农民收入，拉大了城乡差距，同时也就催生了“各地乡下人都向城里跑”的现象。

1954年制宪：毛泽东是不同意将“迁徙自由”写入宪法的

虽然1953年已经出现“赶进城农民回村”的现象，但并无法律条文明确限制公民的自由迁徙。1954年宪法，更直接将公民的“迁徙自由权”写入了宪法，其第90条规定：“中华人民共和国公民有居住和迁徙的自由”。

但据曾参与本次宪法制定的董成美教授回忆，毛泽东本来是不同意将“迁徙自由”写入宪法的。董成美说：

“毛主席在宪法起草中是不同意规定迁徙自由的，他认为人不能想到哪儿就到哪儿，得有制度；城里人就是城里人，乡下人就是乡下人，不能随便来回移动。但是后来宪法仍作了规定，没有听毛主席的，我们大都认为规定迁徙自由是有必要的。”（引自《1954年宪法与新中国宪政·关于制定1954年宪法若干历史情况的回忆（董成美教授访谈录）》）

据1954年5月31日宪法起草委员会第五次全体会议记录记载，毛泽东的秘书、担任宪法起草委员会副秘书长的田家英，也是反对将“迁徙自由”写入宪法的：

“在讨论时，有人问田家英为什么没有写迁徙自由？他解释说，主要原因还不是怕农民进城，也不是怕建设时搬迁不了的问题。原条文规定了居住自由，可以包括迁徙自由，居住自由比迁徙自由更广泛。比如一个人有多处居所，今天在这里住，明天在那里住，这并非迁徙。最后邓小平说，写上‘迁徙’少费唇舌。”（转引自蔡定剑《宪法精解》）

1958年划分户口：彻底架空了54宪法关于迁徙自由的规定

但是，允许“迁徙自由”的好景，注定是长不了的。因为“社会主义工业化”优先的路线是既定的——土改完成后，1952年的全国粮食生产虽然得到了迅速恢复，比1949年提高了44.8%，但3200亿斤的总量，虽已足够养活全国百姓，却不足以提供工业化发展所需的巨额原始积累。如此，一方面，政府须维持住现有的产量格局，其基本手段就是努力将农民限制在土地上，防止其因收入差距的诱惑进城而造成抛荒；另一方面，又必须采取手段增加农业产量，按照毛泽东的设计，其基本手段则是引导和组织农民走农业集体化的道路。这两者都有一个共同的前提，即严防死守城乡差距，控制农民弃地进城。

正是出于上述原因，从1955年6月到1957年12月，国务院先后发布《关于建立经常户口登记制度的指示》、《关于防止农村人口盲目外流的指示》、《关于防止农民盲目流入城市的通知》、《关于制止农村人口盲目外流的指示》，严格禁止城市部门私自向农村招工，限制农民进入城市——也就是说，54宪法刚刚写入“迁徙自由”，就已经成了一纸空谈。但如果联系到1957年3月17日，毛泽东已正式提出了“取消宪治（法）课，要编新的思想、政治课本”（据中央文献出版社1990年版《建国以来毛泽东文稿》第六册），宪法被架空，也不过是情理之中的事情罢了。

1958年1月9日，全国人大常委会通过了《中华人民共和国户口登记条例》。该条例第一次以法律的形式，“推翻”了54宪法关于公民居住、迁徙自由的规定。其第10条第2款规定：“公民由农村迁往城市，必须持有城市劳动部门的录用证明，学校的录取证明，或者城市户口登记机关的准予迁入证明，向常住户口登记机关申请办理迁出手续。”这意味着对于农村居民来讲，合法转化为城市居民的方式受到了最大可能程度的限制。从此，“城乡二元”这样一种等级制社会结构开始成型。

牺牲“迁徙自由”，并没有换来真正的工业化

1956年4月，毛泽东在《论十大关系》中非常明确地说出了牺牲“迁徙自由”的目的之所在：“重工业是我国建设的重点。必须优先发展生产资料生产，这是已经定了的。但是决不可以因此忽视生活资料尤其是粮食的生产。如果没有足够的粮食和其他生活必需品，首先就不能养活工人，还谈什么发展重工业？”

也就是说：农业必须为重工业提供最原始的资本积累。为了尽可能挖掘农业生产的潜力，需要做到两点：其一，必须牢牢地把农民捆绑在土地上；其二，必须牢牢地把农民生产的粮食控制在国家手里。实现前者的手段，是取消“迁徙自由”；实现后者的手段，是实行粮食统购统销。

但这两种手段，结果都没有起到预想的效果，反而产生了巨大的负面作用。优先发展的是重工业，尤其是国防军事工业，这些都属于资本密集型产业，而不是劳动密集型产业，这就意味着其对资金的短缺有强烈的需求，同时又对剩余劳动力有强烈的排斥。也就是说，重工业的发展规模越大，对城乡“迁徙自由”的控制需求也就越盛，这是第一个恶性循环。

第二个恶性循环，是统购统销非但不能使国家掌控到更多的粮食，反而使粮食总产量迅速大幅度减产。正如薄一波在《若干重大决策与事件的回顾》中所说的那样：

“统购统销割断了农民同市场的联系：土地种什么，信息不是来自市场；农民对自己的产品，处理无自主权，即使有余粮，也不能拿到市场出卖，这就排除了价值规律对农业生产的刺激作用。这种弊病在“一五”期间就表现出来，1958年以后就更加明显了。”

农民生产积极性受到抑制的后果，是农业生产长期徘徊不前，粮食产量长期没有大的突破，相当一部分农民的温饱问题长期没能得到妥善解决。后来，国家还不得不从国外进口粮食以补充国内需求之不足，1980年前后，我国每年需进口粮食1300多万吨。原本按设计应该为工业提供原始资本积累的农业，却反过来制约了工业的发展。

当然，受害最深的仍然是农民。正如薄一波在《若干重大决策与事件的回顾》中所言：“由于一开始我们就对发展重工业要求过急，对农民生活的改善注意不够；由于否认价值规律的作用，而且农业税负担又已经定死，因此，在实际上就无法同剪刀差真正决裂。以后，由于‘大跃进’和‘文化大革命’十年动乱的两次大灾难，使国民经济遭受严重破坏，更不得不要求农民承受更大的剪刀差负担了。”

“闯关东”：一个关于自由迁徙的血泪故事

“农民承受更大的剪刀差负担”的结果，是带来了普遍的饥饿。以河南省唐河县为例：

1953—1958年唐河县农村粮食征购数量占总产量的平均数为24.1%，最高的年份是1958年，征购比率为29.7％。但是到了1959年，征购比率陡然增至54.3％，也就是说农村有一半以上的粮食被征购走了。1960年的征购比率为35.1％。这造成了农村口粮严重透底。（引自田锡全《革命与乡村·国家、省、县与粮食统购统销制度：1953～1957》，参见《唐河县粮食志》，第70、24页）

这种负担的背后，是唐河县的人口从1958年的73万人(1953年底为78万多人)，减少为1961年的62万。（转引自曹锦清《黄河边的中国：—个学者对乡村社会的观察与思考》）

这样一种背景下，农民对“迁徙自由”的冲击也就可想而知了。最典型的莫过于山东出现的“闯关东”浪潮。《山东商报》编纂的《闯关东那些事儿》一书记载了大量山东百姓冲破迁徙禁令，前往关东求生的故事。譬如其中一篇文章如此写道：

“临沂费县的普通市民祝效远先生，曾经在1970年的时候，也去过关外，他在看到‘山东东北一家亲’的报道后，特意给我打来电话，讲述了他当年闯关东的故事，他满怀深情地说，如果没有当年的闯关东，也许他早已经饿死了，是关外的那片黑土地，让他得以生活下来，每每想到此，祝先生总会泪水盈眶。1970年的中国，对于广大的农民来说，是一个灰色的年月，……祝效远给我特意算了一笔账，一个农民，在地里辛苦耕种一天，才三四个工分，合计起来，连一毛钱都不到。‘生产队的食堂也关了，饭也没的吃了，冬天山上连柴火都没有，还要在大冬天饿着肚子修水库。’祝效远说，正是因为这些严酷的现实，逼得他不得不开始想办法谋生。最后，祝效远决定去东北吉林长白山一带，投靠自己的姐姐。于是，他坐上了前往关外的火车，这一走，就是十年。

“然而，抵达长白山以后的祝效远，却遇到了一个令人尴尬的问题，那就是由于没有身份，自己将面临被抓的危险。‘那些年，偷着去关外的人太多了，这些人大部分都是属于盲流。’祝效远说，那时候在车站，基本上都有一批戴着红袖章的人，专门负责抓盲流，一旦抓住盲流，就直接遣返回原籍。‘光遣返还好了呢，回到村里，批斗会是免不了的，还要关牛棚。’没有介绍信的祝效远，就险些被那些纠察队的人当盲流抓起来，还好他的姐姐及时出现，才算是把他救了出来。”

祝效远先生是幸运的，因为幸运，所以能够在多年之后来讲述这样一段关于“自由迁徙”的血泪故事。

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1975年以后：“迁徙自由”从宪法中消失了

       自1975年宪法取消“迁徙自由”之后，之后的78宪法、82宪法都没有恢复这一条款。虽然选择一致，但考虑的出发点，却显然有所不同。

    75宪法：为保住文革“果实”而取消“迁徙自由”

     75宪法被公认为是一部严重倒退的宪法；严格来说，它根本就不像是一部宪法，而更像是一份政治宣言。

在公民的基本权利和义务这一章中，仅因为毛泽东的建议，增加了一项“罢工自由”，却把54宪法所规定的：公民在法律上一律平等、公民有居住和迁徙的自由、国家关怀青年的发展、公民有进行科学、文艺和其他文化活动的自由等多项基本权利砍掉；更严重的是，原宪法中为了实现公民的经济、文化方面的基本权利而作的各项保证，也被一律删去了。

    可以说，75宪法仅仅是为特殊政治目的而诞生的，其内容甚至混乱到了连“什么是权利，什么是义务”这样最基本的概念都混淆了的地步。譬如宪法第二十六条竟作了这样的规定：“公民的基本权利和义务是，拥护中国共产党的领导，拥护社会主义制度，服从中华人民共和国宪法和法律”——国家的根本大法，竟把权利和义务混为一物，这实在是匪夷所思。“服从中华人民共和国宪法和法律”，这只能是公民的义务，怎能能说成是权利呢？一个人的权利，是可以选择行使，也可以选择不行使的；而且，权利也是可以被剥夺的。如果“服从中华人民共和国宪法和法律”是权利的话，难道说，民众竟然有选择不服从的权利？难道国家竟然有剥夺民

      众“服从中华人民共和国宪法和法律”的“权利”？这未免太荒诞了。

如上期专题所述，1975年宪法，“把‘文化大革命’的基本理论、基本实践，都提升到了根本大法确认的地位”。也就是说，75宪法出台的根本目的，是为了保住文革的“胜利果实”。如此，其取消“迁徙自由”，就是必然中事了——“文革”的诸多“成果”，皆来自“迁徙禁止”（有一种意见认为“文革”大串联是高度的迁徙自由，这是严重的误解，所谓“迁徙自由”，乃是生存权的一部分，大串联则不过是一种运动，与生存权毫不相干）；更何况，取消此条款，对压制当时日趋高涨的知青回城的呼声，有着极大的现实意义。此次宪法取消“迁徙自由”，是历史性的，意味着我国公民的自由迁徙和居住的权利，自近代以来，至此彻底失去了宪法保障。

78宪法：城市就业压力巨大，不可能恢复“迁徙自由”

当然，严格禁止农民流入城市并不意味着不存在“人口迁徙”。据统计，在1962—1979年期间，全国累计下乡的城镇知识青年有1776万之众，加上几百万的机关干部职工下放农村，总共有2000余万城镇人口流人农村。

1977年11月，国务院批转公安部《关于处理户口迁移的规定》，指出：从农村迁往市、镇(含矿区、区等。下同)，由农业人口转为非农业人口，从其他市迁往北京、上海、天津三市的，要严格控制。从镇迁往市，从小市迁往大市，从一般农村迁往市郊、镇郊农村或国营农场、蔬菜队、经济作物区的，应适当控制。中国民众极其熟悉的“农转非”问题，就此出现。为严格控制农村人口向城市迁徙，公安部还制定了明确的“农转非”控制指标，即“每年批准从农村迁入市镇和转为非农业人口职工家属人数，不得超过非农业人口数的1.5‰”。

与“农转非”这一名词同时流行起来的，是知青回城。刚刚走出文革的城市，经济体系尚未复原，1000余万知青的回涌，所带来的就业压力空前强大。在这样一种情形下出台的1978年宪法，自然是不可能恢复“迁徙自由”条款的。

82宪法：做不到“迁徙自由”，就不要把它写进宪法

1982年宪法，是建国以后至今，在尊重民意方面做得最好的一部宪法。在修订过程中，曾广泛征求了民众的意见。当年的许多关于宪法修改的群众来信，在今天读来，仍然对灵魂极具触动作用，譬如：

北京的李俊生建议规定“法律面前人人平等”；邢台的刘丙生建议规定“在法律(真理)面前人人平等，不允许有特殊公民”；武汉的郑忠勤建议，宪法应明确规定：“工会在党的领导下，政治上和经济上都保持独立性，任何人都不得干涉工会内部的工作和社会活动；工会要保护工人的政治生活和物质生活，不受侵犯”；广东的梁煜春建议宪法规定：人民“有权弹劾国家和政府领导人”，国家和政府领导人“可自动辞职”，而且应废除“领导终身制”；广东的黄岳衡、陕西的杨华等分别来信，反映自己“轻信了宪法写的罢工自由而参加了罢工，因此被劳动教养”，认为既然无法兑现，还不如取消罢工自由；广西的杨春桓反映，当地海关曾扣押他投给港台报纸的稿件，认为“宪法既然规定公民有言论、通信的自由就应理所当然地得到享受”；内蒙古的王建彪建议：公民应有权在报刊上对党政领导人的讲话进行评论和批评，他还希望宪法规定“公民有权持不同政见”；贵阳的肖行提出设想：国家除全国人大和国务院之外，同时可平行设置六个院：参政院、科学院、考试院、监察院、检察院和司法院；宁夏的张先畴认为应制定有关法律，规定各级人民代表的权利、义务和条件，提倡选民毛遂自荐和竞选；天津的席长江建议：宪法规定候选人必须有竞选演说，必须同选民见面。一位叫做镇之的公民建议：在中国共产党领导下，实行社会主义基础上的竞选制。洛阳的冯旭东建议：宪法规定“民心测验制度”，每隔两年测验一下人民对领袖的意见；……（引自许崇德《中华人民共和国宪法史》）

民众对“迁徙自由”也存在着强烈的渴望。上海的沈浩建议：宪法应写上“公民有居住自由”；四川的胡先忠、郑海星，抚顺的赵清史，内蒙古的王建彪等都来信提出应规定“公民有迁徙自由”，后两封信还建议宪法规定“公民有自由选择工作的权利和移居国外的自由”。四川的裴在仁、广州的邝强盛建议宪法给两地分居的夫妻以迁徙与居住在一起的自由权利。

但是，82宪法最终没有恢复“迁徙自由”的条款。据参与本次宪法起草制定工作的法学家吴家麟的解释，理由是这样的：

“宪法要建立它的权威，要真正贯彻实施，有保证。有些做不到的就不要写进去。因为有法不依，不如无法。无法盼法，大家还觉得有希望；有法不依，连盼头都没有了。”

同样参加了本次宪法制定工作的法学家肖蔚云的说法也是一样的：

“这里面有的还提出来要写上迁徙自由，一九五四年是写了公民有迁徙自由。当时，情况不完全一样。现在要有迁徙自由，住在北京的人都知道，你要都迁到北京来，这也不可能。也解决不了住房、吃饭、上街、交通这些问题。写上也是做不到，做不到的因此就不写，没有别的理由。如果实行迁徙自由，现在农村的人口都往大城市迁，都往北京迁、上海迁，那实际上做不到。做不到写上宪法就是空的，就不能写。”

本次宪法修改委员会秘书长胡乔木的说法则是：“这个问题要考虑到实际不可能实现。不仅目前有困难，将来也是无法采纳的。不能让农村人口自由进城。现在城市很困难，有了权利大家便都到城里住来了，那是不能规定的。”

结语：“自由迁徙”意味着什么？意味着公民可以自由选择自己的生存环境。故而，“自由迁徙”的权利是公民的“生存权”的一部分；而“生存权”是每个公民与生俱来，不可剥夺的。1982年宪法很显然没有认识到这一点，而仍然将“自由迁徙”视作一种政府可操控的行政权利；具体到中国社会，城乡二元结构造就了种种福利、待遇差别，没有“迁徙自由”的农民，遂成了这个国家里的“二等公民”，而社会主义最重要的涵义则是“平等”，没有“迁徙自由”，不打破城乡二元结构，又如何体现社会主义之“平等”？

来源：腾讯