黄钟：中国流官制度的流弊

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黄钟

中国改革杂志社主笔

异地为官制度既要保持为官者政令畅通的起码权威，你欢迎也好不欢迎也罢，听说过这个人也好没听说过这个人也罢，都得服从其号令。这样一来，“地方主义”是被“克服”了，可那也势必会破坏地方的自我约束机制，县长市长干得好，即使任期不满，“上级”要把他们调到另外的县市去的话，这个县市的民众想留也留不住，县长市长干得赖，如果上级不处理他们，一县一市的民众再不满，也赶他不走。当然啦，说得好听点，一地人民想有个好官员，就只能盼望上级“重视”、领导“关心”了。

可以说，这是制度设计上的一种自我拆台。

异地为官的中国传统

不得在原籍为官，不能在一地久任的流官制度，是中国延续了两千年的一个古老传统。不得在本籍担任地方长官的籍贯回避，在西汉就开始实践了，只是当时是否有明文规定，没有记载。自从汉武帝中叶起，地方官任用的籍贯限制就越来越严了。历史学家严耕望就说：“凡中央任命之地方官，上自郡国守相，下迄县令、长、丞、尉、边侯、司马均用非本郡人，刺史用非本州人”。

明文规定籍贯回避是从东汉开始的。在汉灵帝熹平四年(175年)，立了“三互法”。什么是“三互法”呢？《册府元龟》里是这样说的：“三互谓婚姻之家及两州不得交互为官。”按照这个规矩，在老婆的娘家当官就不允许，也不允许张三在李四的老家当官，同时李四又在张三的老家当官。史弼调任山阳郡太守，可是因为他的老婆是山阳郡巨野县人，所以就要转任平原相。

从此，流官制度就沿袭了下来。

朱元璋当皇帝的时候，刚开始甚至让“南人官北，北人官南”，后来就不限南北了，但除了学官外，“不得官本省”。比如宣德年间，皇帝授予杨恭左布政使一职，可是遭到了吏部的坚决反对，说只有陕西的这个职位是空缺的，可是杨恭是陕西人，因此抗旨不遵。到了清朝，流官制度又有所创新。比如顺治朝时规定外官回避本省，教职回避本府。可到了康熙朝，又针对虽然在外省任职可是却离本籍近的问题作出进一步的限制，虽是外省但距离本籍在五百里以内的，依然要回避。按照这个规矩，一个湖南临湘县籍的人是不能到湖北省咸宁当知县的。到了乾隆时，甚至祖籍等也要回避。制度似乎更加“严密”了。道光年间，戴三锡是顺天府大兴县人，本来被授予江宁布政使，可是因为他的祖籍是江苏丹徒，所以就应该回避，于是改调到四川任职。

这种流官制度，于官于民，都是一种折腾。

就说明朝时的海瑞，他是海南岛人，可是他先是当南平学谕，接着又调到淳安任知县。我不知道这个海南人跟南平人和淳安人平时是如何逾越语言障碍进行交流沟通的。更何况，当上了知县之类的人，大都是上有老下有小，如果不拖家带口地去上任，这异地为官就意味着一家人要两地分居，若要带着一家子迁到任职之地，却又不知道在那里能当多久。可谓是官员如飘萍。

虽说朝廷要求官员们爱民如子，当好百姓的父母官，可中国过去的政治绝非建立在民意基础之上。一个张嘴就是海南口音的海瑞一到淳安就能拥有一个知县的权威，不是因为他名满天下以至于在淳安都妇孺皆知，而主要是因为知县的权威是建立在强力的基础之上，不遵从海瑞的权威就是跟官府跟朝廷作对，海瑞的背后是国家暴力。黎民百姓臣服于这种强力面前，无论朝廷派来的命官是阿猫阿狗，都得老老实实地接受。

所以，官员的政治前途并不取决于有多少民众的拥戴，而取决于朝廷的赏识和恩赐。而朝廷之所以要实行流官制度，不让一个人在本籍任职或在一地久任，就是害怕官员在地方太得民心而削弱了朝廷的统治。可是，一个外地人主政一方，因为手中大权在握，可能滥用权力起来更肆无忌惮，而要是一个当地人主政，倒可能因为都是乡里乡亲反而兔子不吃窝边草呢！实际上，流官制度并没有能够保证两汉或明清的朝廷始终能够让各地官员都像皇帝的棋子一样驯顺而任由摆布，也没有能够让各级官员普遍一心为公两袖清风。要不然，何来“三年清知府，十万雪花银”一说呢？

在某种意义上，可以说流官制度是发现了病，却开错了药。

美国人的选举经验

美国实行联邦制，所以就不存在这种流官制度。这跟中国的传统恰恰相反。

比如美国的第一个华裔州长骆家辉，他就出生于华盛顿州西雅图市，也算是地地道道的华盛顿州人了，要是按照中国的籍贯回避传统，他是没有资格担任华盛顿州州长的。骆家辉是在华盛顿州一步一个脚印最后赢得州长职位的。1981年，成功当选华盛顿州议会众议员，一共当了11年的议员。1993年，当选为华盛顿州金县的县长。1997-2005年，担任8年的华盛顿州州长。在这个州，丹尼尔J埃文斯当了12年的州长，比骆家辉还久。

无论是骆家辉还是埃文斯，都没有变成华盛顿州的土霸王。恰恰相反，一当就是三届，表明他们是深受选民拥戴，换言之，他们在华盛顿州有足够深厚的根基。否则，有几个人会把自己的选票投给一个毫不了解的人呢？如果第一届干砸了，甭想下一届竞选时选民还会傻乎乎地把票投给你。如今美国的50个州的州长都是直接选举产生，没有人能强奸民意，把谁硬塞到哪个州当州长。

海瑞从来没有在淳安生活过，今天还在南平当学谕，明天可以调往淳安当知县，和这样的中国特色不同，一个人生地不熟的外来陌生人，不可能昨天还在加利福尼亚州当州长，今天就跑到弗吉尼亚州当州长。在美国的大多数州，竞选州长的人不仅必须是年满30岁的美国公民，而且在选举前至少在该州居住了5年。也就是说，这个人得是该州的居民，否则，异地为官连门都没有。

不能在一地久任，也是中国流官制度的一个特色。可在美国，除个别州外，绝大部分州的州长可以连选连任，其中一部分州规定只能连选连任一次，还有一部分州则不限制连选连任的次数。理论上讲，只要你能够竞选成功，在不少州是可以从30岁起一直连任到去世的。既要必须是本地人为官，又可以在一地久任，这样做似乎并没有出现土霸王的危险。克林顿出生在阿肯色州，1978年当选为阿肯色州州长，并且1984年、1986年、1990年又连续三次赢得了州长选举，是阿肯色州担任州长时间最长的人。可谁听说过克林顿在阿肯色能一手遮天？

就是那些不仅在本州当过州长，而且还当过总统的人，无论他们哪一个，也没有成为该州横行乡里的一霸，无论他们哪个的妻子儿女，也没有在该州成为高衙内那样的角色。比如，门罗生于弗吉尼亚州，1799-1802年担任弗吉尼亚州州长；范布伦生于纽约，1829年任纽约州州长；约翰泰勒生于弗吉尼亚州，1825-1827年任弗吉尼亚州州长；海斯生于俄亥俄州，当了三任俄亥俄州的州长；西奥多罗斯福生于纽约市，1899-1900年任纽约州州长；富兰克林罗斯福生于纽约，1929-1932年任纽约州州长；卡特生于佐治亚州，1971-1975年任佐治亚州州长。

不过，在美国总统里，也有出生在甲州却在乙州选上州长的。如克利夫兰、安德鲁约翰逊、威尔逊、柯立芝、里根等人，但是他们当选时绝非是该州的新到外来客。就拿柯立芝来说，他出生在佛蒙特州，可他二十多岁就开始在马萨诸塞州的北安普顿从事律师业务，并在那里成家立业。1910年到1911年，他当上了北安普顿的市长，1918年又当选为马萨诸塞州州长。

当然啦，美国也有州长在任期内被总统提名为司法部长、大法官什么的，比如大名鼎鼎的首席法官沃伦，就连连当选为加利福尼亚州州长，而且干得有声有色。如果这个人在该州干得一塌糊涂或声名狼藉，不仅总统不敢提名这样的主招来舆论的一片倒彩，自讨没趣，就是提名了也难以获得参议院的批准。所以，即使是想在全国政坛上有所作为的人，他当州长的时候就得竭力把工作做好，否则就是拆自己的台。

异地为官制度的自我拆台

中国现行的官制继承了历史上的流官制度传统。就拿目前山东下辖的17个市来说，现任的17个市长，都不是出生在该市的居民。

无论继承传统流官制度的种种做法是基于什么样的考虑，无庸讳言，不但传统制度下的异地为官的弊端在所难免，而且还新生了一些王朝时代所没有的弊端。其中最重要的一点，就是国家制度的双重化———宪法法律层面的名义制度和与此不同的操作层面的实际制度相悖而存。

在王朝时代，皇帝一纸敕令，就可以把某个官员调到某地任职。可是在1949年之后，在法律层面，这一切都变了。按照宪法的规定，地方各级人大分别选举并且有权罢免本级政府的省长和副省长、市长和副市长、县长和副县长、区长和副区长、乡长和副乡长、镇长和副镇长，并且宪法只规定了地方政府的每届任期与本级人大每届任期相同，没有限制这些行政长官的连续任职届数。如果说这项规定被切实遵守的话，那就意味着异地为官制度实行不下去。

可是要保证一个官员到一个他根本就人生地不熟的地方为官，如果要保证他的权威，就必须有可以无视民意基础的权力。一个拥有这种权力的人，无论到什么地方，都意味着他有着或大或小的胡来硬来的能量。可靠什么能够保证他不滥用这种能力呢？平心而论，当某地的一个政府长官要把这种能量转化为胡作非为的行动时，当地的媒体、百姓、人大代表和他的下属，能对他有多大的制约作用？胡长清说，官当到他这一级就没什么制约了，并非全是神志不清的狂言妄语。要防土霸王，可山高皇帝远的现象一点也不罕见。这实际上却正是异地为官制度声称要克服的弊端之一。

从另一个层面来说，异地为官制度既要保持为官者政令畅通的起码权威，你欢迎也好不欢迎也罢，听说过这个人也好没听说过这个人也罢，都得服从其号令。这样一来，“地方主义”是被“克服”了，可那也势必会破坏地方的自我约束机制，县长市长干得好，即使任期不满，“上级”要把他们调到另外的县市去的话，这个县市的民众想留也留不住，县长市长干得赖，如果上级不处理他们，一县一市的民众再不满，也赶他不走。当然啦，说得好听点，一地人民想有个好官员，就只能盼望上级“重视”、领导“关心”了。

可以说，这是制度设计上的一种自我拆台。

对于异地为官者而言，新到一地，甚至可能一个人都不认识，他怎么提名任命部属？语言隔阂怎么消除？一个乡长或县长，如果只能用纯正的京腔或者外地口音浓重的普通话跟当地居民交流，十有八九就会有交流障碍，一说话就让人产生“外地佬”的印象，如何融入当地社会？初来乍到，当地的风土人情、政事人事，都不甚了了，不仅当地人不知道他是个什么样子的人，他自己也会有些茫然，干什么、怎么干、能干多久？即使这人想因地制宜地施政，一时半会也不可能因地制宜。可是对于那些几乎是完全被动地接受一个行政首长的地方来说，他们那里的前景，将很大程度上取决于这些个陌生来客。等这个陌生人刚熟悉点情况，可能不到一年半载就又调任新职。这于民于政，都是一种折腾。在这种体制下，政府政策的连续性反而没有竞争性选举的地方强。

对于被调任者而言，也会有种种苦恼。比如，在城乡差距不小的地方，从城镇调到某个乡当乡长副乡长，从经济文化条件较好的地方调到经济文化落后的地方当县长副县长，他们就可能面临孩子上中小学怎么办，是否要跟爱人两地分居，何时才能够回到原来的地方，住房怎么办等等。由于流官制度的存在，大批官员因此得背井离乡，于是就有了这种机制下的一种独特景观：穷乡僻壤的乡长想赶紧调进城里，小城市的想进大城市，落后地区的想调到富裕地区。因为不是一方自愿，一方愿选，所以异地为官者身在曹营心在汉。这样子，于国、于民都不是什么好事。

来源：(南方报网黄钟)